Opłata adiacencka z tytułu podziału nazywana jest potocznie rentą podziałową. Jest to opłata pobierana od właściciela nieruchomości przez samorząd. Opłata ta jest szczególnie niechętnie przyjmowana z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze z powodu trudnej do zaakceptowania przez właścicieli idei opłaty – to na razie pomińmy, po drugie z powodu niejednoznacznych i nieprzejrzystych sposobów jej określania. Ponieważ jestem rzeczoznawcą majątkowym to z naturalnych względów interesujący był dla mnie ten drugi aspekt opłaty. Wyznam szczerze, że wypada mi dosyć często podzielać opinię właścicieli nieruchomości domagających się tego by sposób określania opłaty był dla nich logiczny, zrozumiały i czytelny. Tym bardziej, że z wieloletniego doświadczenia zawodowego wiem, że jest to dziś możliwe i jest to wyłącznie kwestią dobrej woli organów publicznych. Na praktycznym i niestety dość typowym przykładzie pozwolę sobie omówić nieskuteczny proces administracyjny mający na celu wyegzekwowanie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przy użyciu wadliwego operatu szacunkowego. Świadomie skondensowałem nieco opis sprawy pomijając pierwszą decyzję Prezydenta oraz odnoszące się do niej orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Omawianie zagadnienia rozpocząłem do ciekawszego momentu jakim było w tej sprawie wydanie przez Prezydenta drugiej decyzji administracyjnej.

Przebieg sprawy pokazuje, że zarówno organ pierwszej instancji czyli prezydent Miasta G. jak i organ drugiej instancji czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylały się od przyjmowania sensownych i logicznych argumentów właściciela nieruchomości. Z wyroku WSA II SA/Gl 927/16 z 2016-12-12 zamykającego sprawę wyraźnie widać, że wymóg posiadania specjalistycznej wiedzy przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie zwalnia rzeczoznawcy majątkowego oraz organów publicznych wprowadzających operat do obrotu prawnego od przestrzegania i stosowania zasad logicznego rozumowania i wnioskowania: „Operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to wszakże, że organ nie powinien poddać go weryfikacji. Jest to bowiem dowód w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., który podlega ocenie organu – art. 80 k.p.a. 

Wadliwie zatem organ odwoławczy przyjął, iż nie ma prawa w ogóle ocenić prawidłowości sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego. Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły – posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony – wymogom prawnym a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zatem, ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania.Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. ”

Jak można stwierdzić ocena tego akurat aspektu opracowania wcale nie wymaga formalnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywanej zgodnie z ustawą przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Zadaniem takich organizacji jest odnoszenie się wyłącznie do kwestii wymagających posiadania wiedzy specjalistycznej a nie wchodzenie w kompetencje i rolę organów administracyjnych czy też sądów.

Kolejną istotną kwestią był zakwestionowany sposób określenia wartości nieruchomości po dokonanym podziale. Właściciel nieruchomości wskazywał na błąd dyskwalifikujący wycenę pod względem prawnym i merytorycznym wynikający z przyjęcia do wyceny błędnego stanu nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdzała zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość a nie ze względu na jej podział. W operacie użytym przez organ administracyjny wycena dla celu określenia zmiany wartości nieruchomości w wyniku podziału przyjęła karykaturalną prawnie i metodologicznie postać, w której zamiast określenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości podzielonej i niepodzielonej określona została różnica pomiędzy wartością nieruchomości dużych i małych (nieruchomości poniżej 1000 m2 i powyżej 1000 m2).  Stwierdzenie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po dokonaniu podziału i wartością nieruchomości przed dokonaniem podziału wymaga, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uchwycenia różnicy w wartości nieruchomości o różnej liczbie działek (czyli podzielone i nie podzielone). Właściciel nieruchomości wskazywał w swym odwołaniu i skardze, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomość, która doznała podziału nie zmienia żadnej ze swych cech poza liczbą wydzielonych planowo działek, z których się składa. Nie zmienia się powierzchnia nieruchomości – dlatego też nie znajduje uzasadnienia przyjmowanie do wyceny odrębnych powierzchni działek uzyskanych po podziale – powierzchnie te nie charakteryzują stanu nieruchomości ani w stanie przed ani po podziale, co sprzeczne jest z obowiązującymi zapisami prawa. Nie zmienia się też kształt nieruchomości, lokalizacja nieruchomości, jej uzbrojenie, przeznaczenie ani inne cechy wchodzące w skład stanu nieruchomości.

WSA w Gliwicach uznał powyższy argument za uzasadniony: „W związku z powyższym niedopuszczalnym było dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych po podziale a następnie zsumowanie ich wartości, bowiem wycenie podlegała nie działka, lecz nieruchomość jako całość. W konsekwencji nie właściwie dobrano również nieruchomości podobne przyjmując do porównania nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni, a co za tym idzie większej wartości. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, a zwłaszcza przez organ odwoławczy pomimo, że skarżąca już w odwołaniu powoływała te okoliczności. Konsekwencją tego było przyjęcie obarczonego błędem operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.”

Straty ponoszone w efekcie prób stosowania wadliwych operatów szacunkowych

Warto sobie uprzytomnić, że wadliwie sporządzony operat szacunkowy oraz błędne decyzje organów administracyjnych stały się w omawianej sprawie przyczyną niepotrzebnych strat, które dotknęły wszystkie strony postępowania. Stratę poniósł organ pierwszej instancji – Miasto G., ponieważ wszczęte postępowanie administracyjne obejmujące koszt podjętych czynności urzędowych oraz koszt wyceny nieruchomości nie doprowadziło w efekcie do uzyskania należnej miastu opłaty adicenckiej z tytułu podziału. Stratę poniósł również organ drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w kwocie 5.629,-zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stratę poniósł także właściciel nieruchomości spółka „A” w postaci poniesionych kosztów obsługi prawnej i specjalistycznej oraz czasu przeznaczanego na dowodzenie swoich racji. Bezdyskusyjna jest też wyraźna strata niematerialna powodowana w przedmiotowej sprawie naruszeniem zaufania do organów publicznych.

W zaistniałej sytuacji jedynym sensownym rozwiązaniem jest krytyczna i merytoryczna analiza błędów i wad operatów szacunkowych stosowanych do ustalenia kwot opłat adiacenckich z tytułu podziału i wykorzystanie tej wiedzy do świadomego wprowadzania do obrotu wyłącznie operatów szacunkowych o odpowiedniej jakości i treści, nie generujących sporów i konfliktów a przez to nie utrudniających egzekwowania opłat publicznych należnych w świetle przepisów prawa samorządom.

Przebieg sprawy krok po kroku – od wydania decyzji do jej uchylenia

Punktem wyjścia w omawianej sprawie był operat szacunkowy, w którym określone zostały wartości nieruchomości po dokonanym podziale oraz przed dokonanym podziałem. Różnica pomiędzy tymi wartościami wynikająca z treści operatu szacunkowego użyta została do ustalenia wysokości renty podziałowej.

1. Właściciel nieruchomości po zapoznaniu się z przedłożonym mu operatem szacunkowym stwierdził, że jego treść jest niezrozumiała i nielogiczna a sposób określenia wartości budzi jego wątpliwości.

2. Mimo zastrzeżeń właściciela nieruchomości organ pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą wysokość renty podziałowej. Organ nie przychylił się do argumentacji właściciela stwierdzając, że sam dokonał oceny jego prawidłowości i wedle jego opinii operat szacunkowy nie zawiera wad i został sporządzony prawidłowo. Organ wskazał właścicielowi nieruchomości, że jedynym skutecznym sposobem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jest skierowanie operatu do organizacji zawodowej.

3. Właściciel nieruchomości odwołał się od decyzji Prezydenta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również nie przychyliło się do argumentów właściciela nieruchomości i orzekło utrzymać decyzję prezydenta w mocy.

5. Zgodnie z przysługującym mu uprawnieniem właściciel nieruchomości posługując się dotychczasową argumentacją skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął argumenty właściciela nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję prezydenta oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki „A” kwotę 5.629,-zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Podsumowanie

Z punktu widzenia przepisów prawa określanie podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału jest dość proste i jednoznaczne. Podstawą naliczania opłaty jest bowiem różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości po podziale a wartością rynkową nieruchomości przed podziałem. Dla osób obdarzonych umiejętnością rozsądnego i logicznego myślenia oczywiste jest, że nieruchomość przed podziałem od nieruchomości po dokonanym podziale różni się wyłącznie liczbą działek. Na pozostałe parametry nieruchomości jej podział z naturalnych względów nie ma żadnego wpływu. Nie zmienia się przecież lokalizacja nieruchomości, nie przybywa, ani też nie ubywa powierzchni, podział nie wpływa na kształt nieruchomości, jej uzbrojenie, przeznaczenie w planie miejscowym i wiele innych cech nieruchomości istotnych z punktu widzenia jej wartości. Sensowne byłoby więc aby samorządy dysponowały badaniami lokalnego rynku nieruchomości pozwalającymi na określenie wpływu podziału nieruchomości na jej wartość rynkową nieruchomości. Najlepiej byłoby aby takie badania były publicznie dostępne podobnie jak dostępne są mapy ewidencyjne, miejscowe plany zagospodarowania, stawki podatku od nieruchomości etc. Dostęp do takiej wiedzy mógłby być wykorzystywany przez właściciela nieruchomości już na etapie przystępowania do podziału a prócz tego zapewniałby mu możliwość symulowania wysokości opłaty dla różnych wariantów, nie wspominając już możliwości uzyskania przydatnej wiedzy na temat wysokości opłaty dla docelowego podziału. Dostęp do takich informacji może stanowić też dla samorządów ewidentną pomoc przy gospodarowaniu dużymi zasobami nieruchomości oraz przy wyznaczaniu i prognozowaniu opłat publicznych. Niestety, jak na razie, jedynie pojedyncze polskie samorządy wykorzystują do własnych celów analizy rynku nieruchomości. Sytuacja taka ma miejsce pomimo tego, że w Polsce możemy już od paru lat mówić o dobrze ukształtowanym rynku nieruchomości, o coraz doskonalszych i lepiej dostępnych źródłach cennych informacji rynkowych a więc o odpowiednim dla badań rynkowych strumieniu danych informacyjnych. Praktyczne możliwości tworzenia takich publicznych rozwiązań potwierdzone zostały już w kilku polskich samorządach. Niechęć do posługiwania się takimi instrumentami sprawia jednak, że wszelkie daniny publiczne, w tym także renta podziałowa, nie są definiowane na podstawie miejskich systemów lecz na postawie indywidualnych opracowań, w których wartość rynkowa nieruchomości jest silniej zależna od osoby dokonującej oszacowania niż od obiektywnych parametrów i cech nieruchomości. Efektem takiego podejścia do zagadnienia są masowe konflikty i spory towarzyszące opłatom publicznym ustalanym na podstawie wartości nieruchomości. Zmiany technologiczne zachodzące w wielu dziedzinach powodują, że coraz bardziej świadomy i wyedukowany uczestnik rynku nieruchomości coraz wyraźniej domaga się od organów publicznych twardych i przekonujących argumentów o odpowiedniej jakości i poziomie merytorycznym. Dlatego próby zwodzenia właścicieli nieruchomości przy użyciu słabych i łatwych do podważenia argumentów coraz częściej będą się kończyć tak jak omawiane postępowanie administracyjne czyli ze stratą dla wszystkich.